黨的十九屆四中全會釋放“中國之治”最強(qiáng)信號：提出堅(jiān)持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。今年的全市經(jīng)濟(jì)工作會議指出，要把強(qiáng)化干部使命意識和擔(dān)當(dāng)精神作為“重振虎威”的破題之要，提出聚焦實(shí)體經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)定不移推動(dòng)高質(zhì)量崛起。經(jīng)濟(jì)的提振之路必然要求進(jìn)一步優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)前，中山市鎮(zhèn)兩級行政管理模式已然成為制約中山發(fā)展的體制障礙。因此，深化行政體制改革、重整組團(tuán)發(fā)展資源仍是重振虎威的突破口。
一、存在問題
（一）市轄鎮(zhèn)引發(fā)碎片式發(fā)展導(dǎo)致虎威不再
中山的建制是市轄鎮(zhèn)，地級市與25個(gè)鎮(zhèn)區(qū)之間缺乏縣級區(qū)（縣）的過渡，區(qū)域之間的資源稟賦難以聚集，也缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或機(jī)制。行政體制上的客觀環(huán)境造成了鎮(zhèn)區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共投入和社會事業(yè)各自為政的局面，使得中山市長期以來的發(fā)展呈現(xiàn)碎片式的尷尬，過度分散、難以形成合力。主要表現(xiàn)為：一是資源分配不均，利益隔閡嚴(yán)重；二是25個(gè)鎮(zhèn)區(qū)都是競爭關(guān)系而共享程度不足，不可避免地出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)的情況；三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)積極性受鎮(zhèn)區(qū)本身需求程度不同而各有差異；四是各鎮(zhèn)區(qū)財(cái)力不平衡，這在各鎮(zhèn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和民生服務(wù)水平等方面便能體現(xiàn)出來。
（二）組團(tuán)發(fā)展缺乏法律保障導(dǎo)致作用不大
中山市的歷屆政府并不是沒有意識到上述問題，組團(tuán)發(fā)展的思路已提出了十多年。然而在推進(jìn)的過程中仍然是只著眼于招商項(xiàng)目、重大設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)籌落地等層面，主要是通過行政指令層面的督辦等方式對鎮(zhèn)區(qū)組團(tuán)發(fā)展加大支持和推進(jìn)力度，并沒有正視歷史遺留的行政體制隔閡等核心問題，缺乏碰觸行政體制改革的決心和沉淀的時(shí)間，較少從通過組團(tuán)調(diào)整和鎮(zhèn)區(qū)撤并提高行政效率和資源聚集度等角度進(jìn)行考慮。長期以來沒有法律地位的保障，加上人事更迭頻繁，組團(tuán)發(fā)展成效并不明顯。
（三）事財(cái)兩權(quán)下放不同步導(dǎo)致小馬拉大車
目前，鎮(zhèn)轄稅收上繳了國家、省后，剩余部分與市按四六分成，折合百分比計(jì)算，鎮(zhèn)和市的稅收收入分別占鎮(zhèn)轄稅的11%和23%左右，市部分稅收收入用于鎮(zhèn)區(qū)的交通建設(shè)、水利建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴霓D(zhuǎn)移支付；而鎮(zhèn)稅收收入則要承擔(dān)幾乎所有開支，故財(cái)政壓力較大。這也使得鎮(zhèn)一級不得不捂緊口袋過日子：因絕大部分財(cái)力用于“三?！敝С觯匐y以有財(cái)力支撐基礎(chǔ)設(shè)施的投入和教育醫(yī)療等民生服務(wù)的提升。這是多年來事權(quán)不斷下放，但財(cái)權(quán)卻從來沒有得到調(diào)整的結(jié)果。隨著城市化程度的提升，鎮(zhèn)區(qū)在城市管理成本等基礎(chǔ)性支出也水漲船高，總體財(cái)力也就更加捉襟見肘，被動(dòng)地出現(xiàn)小馬拉大車的局面，但目前大部分鎮(zhèn)區(qū)已經(jīng)拉不動(dòng)了。此外，鎮(zhèn)區(qū)還經(jīng)常面臨事權(quán)下放未完全到位帶來的審批權(quán)限受制約影響對企業(yè)的服務(wù)和大項(xiàng)目的引進(jìn)等問題。
二、原因分析
改革初期，中山采用“市-鎮(zhèn)”兩級建制的好處在于扁平化、行政效率高、能激發(fā)鎮(zhèn)區(qū)活力，讓鎮(zhèn)一級可以靈活自主地自行發(fā)展經(jīng)濟(jì)；在推行“一鎮(zhèn)一品”和村村搞工業(yè)的粗放型發(fā)展時(shí)代，這種行政體制模式對地方經(jīng)濟(jì)總量迅速提升的確頗有助益，是當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和客觀環(huán)境決定了對“市-鎮(zhèn)”行政體制模式選擇的結(jié)果，并呈現(xiàn)了較好的適配性。但時(shí)至今日，現(xiàn)有的行政體制模式與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和法律環(huán)境已不再適應(yīng)匹配，而且弊端頻現(xiàn)：“市-鎮(zhèn)”中間存在斷層，缺縣（區(qū)）一級政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，大大制約甚至嚴(yán)重影響了鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展，導(dǎo)致鎮(zhèn)區(qū)經(jīng)濟(jì)疲軟、活力不再，虎威不再。究其原因，主要如下：
（一）晉升空間遭遇天花板導(dǎo)致干部不想動(dòng)
中山的鎮(zhèn)是科級建制，從鎮(zhèn)一級成長起來的干部升任班子成員只是副科級別，而鎮(zhèn)區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)則通常是由市委任處級以上干部擔(dān)任，即所謂的“高配”，鎮(zhèn)干部在本地晉升正科級基本無望。假如要晉升正科，只能離開熟悉多年、駕輕就熟的原基層崗位，到市直機(jī)關(guān)任中層。這就導(dǎo)致基層干部人才的流失。要知道，培養(yǎng)一名懂鎮(zhèn)情、熟業(yè)務(wù)、能與群眾打交道、經(jīng)驗(yàn)豐富的干部不容易。如果有縣級政府，則可通過正常晉升，解決待遇和級別問題。但中山的基層干部隊(duì)伍恰恰是缺乏這樣的一種晉升途徑，狹窄的晉升空間讓基層干部苦于遭遇天花板的“封頂”尷尬。干部隊(duì)伍梯隊(duì)級別呈金字塔式的上升口子收窄，嚴(yán)重影響了基層干部隊(duì)伍的士氣和干勁。部分干部及專業(yè)技術(shù)人士由于晉升無望而在干事創(chuàng)業(yè)中出現(xiàn)不想動(dòng)的疲態(tài)。另外，由于中山缺乏具有縣委書記經(jīng)歷的領(lǐng)導(dǎo)干部，較高級別的專業(yè)人才隊(duì)伍體量不大，故無法對外輸出市級干部和專業(yè)人才。長期以來，中山干部和專業(yè)技術(shù)人員基本上只能本地發(fā)展，省直部門和兄弟城市鮮見中山干部和專業(yè)人才的身影。近十多年來，中山對外輸出的市級干部屈指可數(shù)，另有不少體制內(nèi)的專業(yè)技術(shù)人員卻被高薪招徠或通過自謀出路流動(dòng)到深圳、廣州、珠海、東莞等周邊更利于其職業(yè)生涯發(fā)展的城市。深中通道帶來人才流動(dòng)方面的虹吸效應(yīng)在未來對中山也將是一個(gè)很嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這在一定程度上也削弱了中山對外的經(jīng)濟(jì)文化輸出及人才交流、資源整合的力度，弱化了中山在市際、省際間的話語權(quán)和分羹機(jī)會，長遠(yuǎn)來看也不利于中山的發(fā)展。
（二）財(cái)力分散入不敷出導(dǎo)致鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展不能動(dòng)
扁平化的“市-鎮(zhèn)”建制必然導(dǎo)致行政部門的重復(fù)設(shè)置，由于各鎮(zhèn)區(qū)均按縣級體制設(shè)置部門，如各鎮(zhèn)區(qū)均設(shè)公安分局、環(huán)保分局、城管分局、市場監(jiān)管分局等，鎮(zhèn)區(qū)一級在有限的財(cái)力情況下要承擔(dān)龐大行政機(jī)構(gòu)體系里各部門的開支，這就必然導(dǎo)致行政資源浪費(fèi)和財(cái)力分散，大部分鎮(zhèn)區(qū)入不敷出。而且上級事權(quán)不斷下放，財(cái)權(quán)卻沒有隨之調(diào)整，鎮(zhèn)區(qū)唯有靠出讓土地這一傳統(tǒng)而粗放的方式達(dá)到平衡收支，盡量保障民生。但土地作為不可再生資源，加之中山土地存量和儲備本身就不大，單純的出讓土地難以為繼，故大部分鎮(zhèn)區(qū)苦于基礎(chǔ)設(shè)施落后，民生保障不夠，無法投入大量的財(cái)力去將基礎(chǔ)設(shè)施和營商環(huán)境配套做強(qiáng)做優(yōu)，這就反過來影響投資環(huán)境，難以吸引高端人才落戶和優(yōu)質(zhì)企業(yè)落地，造成中山經(jīng)濟(jì)既無人才儲備支撐，又無龍頭企業(yè)帶動(dòng)的局面，故發(fā)展一直停滯不前、質(zhì)量不高并惡性循環(huán)。
（三）行政執(zhí)法舉步維艱導(dǎo)致鎮(zhèn)政府不敢動(dòng)
我國法律體系中執(zhí)法權(quán)僅限于縣級以上人民政府，鎮(zhèn)級政府幾乎沒有任何執(zhí)法權(quán)。目前中山很多部門職能下放，但執(zhí)法仍須市級部門才是執(zhí)法主體。一方面市級部門審批時(shí)間長、程序繁瑣；另一方面出于部門利益考慮，一旦涉及執(zhí)法，市級部門為避免背上法律責(zé)任總是保持謹(jǐn)慎觀望，甚至以“走程序”為擋箭牌，有關(guān)部門互相扯皮最終寧拖不辦，總體行政效率低下。而鎮(zhèn)政府往往無法推卸屬地責(zé)任而強(qiáng)行出手，在行政執(zhí)法中產(chǎn)生糾紛訴訟的話，敗訴風(fēng)險(xiǎn)很大。這就使得作為夾心層的鎮(zhèn)政府，受國家法律法規(guī)制約，行政執(zhí)法舉步維艱。由于違法風(fēng)險(xiǎn)大，鎮(zhèn)政府在行政執(zhí)法中不敢動(dòng)，特別是對待涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等非急難險(xiǎn)重任務(wù)時(shí)，寧愿按兵不動(dòng)明哲保身。
綜上，現(xiàn)有的行政架構(gòu)在人、財(cái)、法三方面束縛了中山的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于晉升空間、財(cái)力支撐、法律保障制約引起的不想動(dòng)、不能動(dòng)、不敢動(dòng)，讓干部隊(duì)伍、專業(yè)人士和行政主體缺乏動(dòng)起來的激情。地方經(jīng)濟(jì)宛如人的身體機(jī)能，其自行調(diào)節(jié)的循環(huán)系統(tǒng)一旦運(yùn)行不暢，甚至有意無意地造成人為阻塞，日積月累，必定有損健康。
三、對策建議
中山要重振虎威，就必須充分發(fā)揮政府的引領(lǐng)作用，銳意改革中山的行政體制。要大膽將組團(tuán)發(fā)展的路徑向縣建制的方向推進(jìn)，而不僅僅是滿足于停留在協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的層面。應(yīng)該對上積極溝通，對下征詢民意，并借腦專家學(xué)者和研究團(tuán)隊(duì)，盡快促進(jìn)改革成果落地。要科學(xué)合理規(guī)劃實(shí)施步驟，從近期和遠(yuǎn)期兩個(gè)目標(biāo)同時(shí)推進(jìn)。
（一）近期：繼續(xù)推進(jìn)組團(tuán)發(fā)展
一方面，摸準(zhǔn)家底。要在立足于充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，按產(chǎn)業(yè)布局、功能聚集、歷史淵源、文化關(guān)聯(lián)的實(shí)際情況對組團(tuán)進(jìn)行調(diào)整劃分，做到既有產(chǎn)業(yè)功能的考量，又不失人文觀照。另一方面，找準(zhǔn)定位。要明確未來的市中心和副中心、將來縣城所在地，提前定點(diǎn)布局，以點(diǎn)帶面，為新的組團(tuán)奠定基礎(chǔ)并逐步做實(shí)新的組團(tuán)。
（二）遠(yuǎn)期：謀劃行政區(qū)劃調(diào)整
可參考珠海模式，珠海市土地面積1711.24平方公里，轄3個(gè)行政區(qū)（下轄15個(gè)鎮(zhèn)、9個(gè)街道）和5個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，人口數(shù)量189.11萬人，2018年人均生產(chǎn)總值15.94萬元。珠海的人口和土地面積都比中山少，仍保持三級政府建制，近年來發(fā)展迅猛，財(cái)政收入已超中山，2018年珠海市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值 2914.74億元，并且源源不斷地輸出干部。
中山要真正重振虎威，必須從行政架構(gòu)入手，進(jìn)行徹底改革。依照我國憲法及其他法律法規(guī)，積極向上爭取，對25個(gè)鎮(zhèn)區(qū)重新劃縣。從中山實(shí)際來看，設(shè)立三到四個(gè)縣（區(qū)）級人民政府為宜，太多則會因管轄面積太小、資源分散而引發(fā)新一輪的機(jī)構(gòu)臃腫和碎片式發(fā)展。目前，必須考慮到未來組團(tuán)發(fā)展到縣建制這一實(shí)質(zhì)性的行政機(jī)構(gòu)所牽系到的各種影響，爭取配置好機(jī)構(gòu)編制，研究出臺可調(diào)動(dòng)資源、發(fā)揮積極性的“三定”方案和考核分配機(jī)制。特別注意從以下幾方面著手：一是解決干部政治待遇、專業(yè)技術(shù)職務(wù)正常晉升空間和日后出路問題，切切實(shí)實(shí)提振士氣。雖然現(xiàn)在已推行落實(shí)公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，拓展了公務(wù)員職級晉升通道，但在中山現(xiàn)行體制下，激勵(lì)效果還有待時(shí)間進(jìn)一步檢驗(yàn)。二是設(shè)立能更好統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)的行政資源和財(cái)政資源的縣級人民政府。三是財(cái)權(quán)與事權(quán)要相一致，事責(zé)對等、權(quán)責(zé)清晰，讓行政主體更好地依法辦事、依法行政、依法治理。
四、結(jié)語
老虎是森林之王，然而，虎威并不是天成的，老虎對森林的治理同樣依賴于叢林法則。只有建構(gòu)起合適的叢林法則，才能調(diào)動(dòng)整個(gè)森林的豐富資源。而這個(gè)構(gòu)建過程，務(wù)必要以黨的十九屆四中全會釋放的“中國之治”最強(qiáng)信號為指引，抓搶“雙區(qū)”驅(qū)動(dòng)的時(shí)代機(jī)遇，憑虎膽、用虎勁，才能滿足重振虎威的新期待！
（作者系黃圃鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長 林東）
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